Методы управления социально-экономическим развитием административной территории в городе Москве на современном этапе развития.

Город Москва является субъектом Федерации и фактически одновременно - субъектом самоуправления: по этому вопросу Городская дума уже приняла принципиальное постановление. Поэтому необходимо хотя бы коротко рассказать о новой, уже сложившейся структуре территориального управления в городе.

Известно, что до 1991 г. Москва состояла из 33-х районов, управляемых исполкомами районных Советов; на уровне города эту систему объединял Мосгорисполком, который и управлял ею. Рядом, а точнее, над этой системой располагались партийные органы, выполнявшие как политические, так и государственные функции и фактически подчинившие себе всю систему управления городом. В 1990 г. в каждом районе Москвы были образованы независимые районные Советы народных депутатов.

В середине 1991 г., после выборов мэра, была проведена существенная реорганизация органов исполнительной власти. При мэрии было образовано правительство, а территория Москвы разделена на десять административных округов - префектур:

• Центральную,
• Северную,
• Северо-Восточную,
• Восточную,
• Юго-Восточную,
• Южную,
• Юго-Западную,
• Западную,
• Северо-Западную
• и город Зеленоград.

Административные округа стали преемниками упраздненных исполкомов районов. В каждой префектуре в зонах жилой застройки были образованы муниципальные округа - районы.

В настоящее время реорганизация органов исполнительной власти Москвы закреплена Уставом города, утвержденным Государственной думой.

Таким образом, сейчас в Москве имеются десять крупных территориальных образований - префектур и 134 мунициальных округа - района. Территории и численность жителей муниципальных районов различны. В Юго-Восточном административном округе на территориях муниципальных районов в среднем проживает по 80 тыс. жителей, однако имеются отдельные крупные муниципальные округа, где проживает от 100 до 130 тыс. человек. Префектуры и муниципальные районы призваны выполнять возложенные на них функции органов исполнительной власти на своих территориях, т.е. заниматься всеми вопросами развития своих территорий:

• обеспечивать функционирование городских и местных систем жизнеобеспечении населения,
• решать проблемы социальной защиты и выполнять другие функции по проведению и реализации политики органов исполнительной власти города на местах, тем самым по возможности решая насущные проблемы жителей непосредственно в местах их проживания.

В результате реорганизации структуры управления городом муниципальный район стал основным звеном в новой системе городских органод исполнительной власти, звеном, где должна решаться большая часть повседневных текущих вопросов жителей. Исходя из этого, на уровне города ведется постоянная работа в направлении постепенной передачи как можно большего числа функций и полномочий в муниципальные округа. Согласно Уставу Москвы роль муниципальных районов повышается, а глав администрации этих территорий планируется избирать населением округа, укрепив тем самым их статус, самостоятельность и защищенность.

Сегодня муниципальный район является участком территории города, где, с одной стороны, на практике реализуются усилия федеральных и городских органов, а с другой - разрабатываются и решаются местные, текущие, жизненно важные вопросы.

Уставом города определяются формы непосредственной демократии, реализуемые через права жителей на осуществление власти путем участия в референдумах и опросах, в территориальном общественном самоуправлении, в собраниях, конференциях и с применением иных форм непосредственной демократии в порядке, установленном законами России и нормативными актами города Москвы.

Статья 79 Устава предусматривает, что население домов, групп домов, микрорайонов и других территорий, составляющих территориальную общину, вправе избирать комитеты общественного самоуправления и другие органы территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления действуют в соответствии с Уставом города, другими правовыми актами города, руководствуясь своими уставами, принятыми на основе типового устава.

Типовой устав органа территориального общественную самоуправления в Москве является законодательным актом города и принимается Думой по представлению мэра с учетом предложений граждан и органов территориального общественного самоуправления.

В условиях проводимых реформ, в первую очередь приватизации, на терри! ^w округа или муниципального района коренным образом меняется система управления социально-экономическим рчзвитием.

На первый план выдвигается задача совершенствования, а в большинстве случаев и построения новых систем социально-экономичесого развития административных территорий, выработка и реализация принципиально новых методов управления этим развитием. Это и понятно, так как магазины, кафе, РЭУ, транспортные, эксплуатационные и другие организации, обслуживающие жителей, стали частными, и их невозможно, как это было раньше, заставить работать одними постановлениями и решениями местной администрации. Вместе с тем органы власти по-прежнему отаетственны за решение проблем социально-экономического развития и функционирования систем жизнеобеспечения на подведомственных им территориях в полном объеме. Как же решаются эти задачи в нашем округе?

На основании уже четырехлетнего опыта текущего планирования своей деятельности, в префектуре Юго-Восточного административного округа (ЮВАО) экспертам i методом была построена схема социально-экономического развития округа в виде дерева целей для органов исполнительной власти (см. схему). Главная цель - социально-экономическое развитие территории. Как объекты управления цели первого уровня образуют шесть целевых комплексов:

• комплекс развития экономических реформ;
• комплекс социального развития;
• комплекс жилищного развития;
• комплекс развития потребительского рынка;
• комплекс развития экологии и инженерной инфраструктуры;
• комплекс развития культуры, охраны памятников и улучшения архитектурного облика территории.

Второй уровень дерева целей представлен направлениями целевых программ, реализуемых в рамках нашего комплекса. Количество программ в комплексах составляет от пяти до восьми (всего 44 программы). Каждая целевая программа с учетом конкретных условий соответствующего периода наполняется планируемыми конкретными мероприятиями с указанием адреса реализации, объемов, сроков, финансовых затрат, а также лиц, ответственных за их исполнение. В совокупности эти мероприятия образуют план социально-экономического развития территории.

Количество комплексов в дереве целей и количество целевых программ легко может быть адаптировано к внутригородской территории любого уровня, в первую очередь - к муниципальному району. Сейчас разработана и апробируется методика экспертного прогнозирования основных мероприятий плана социально-экономического развития на уровне муниципального района.

По аналогии с деревом целей органов исполнительной власти, на внутригородской административной территории формируются системы, обеспечивающие достижение этих целей в виде адекватного отображения дерева целей. Такими системами являются структурные подразделения органов власти и управления, отдельные муниципальные предприятия и организации, частные фирмы, выполняющие определенные функции по доверительным договорам, и отдельные исполнители. В итого дерево целей и дерево систем образуют комплекс социально-экономического развития административной территории как части системы более высокого иерархического уровня управления. Описываемый комплекс является объемным и отвечает следующим основным принципам системотехники:

• принципу физичности, т.к. ему присущи внутренние причинно-следственные связи, обеспечивающие социально-экономическую целостность и определенную пространственно-временную автономность;
• принципу моделируемости, т.к. будучи сложной управялемой системой, комплекс представлен конечным множеством моделей более низкого уровня дерева целей системы;
• принципу целенаправленности развития, определяющему место и роль рассматриваемого комплекса в общегородской системе управления более высокого уровня.

Управление социально-экономическим развитием административной территории предполагает целевое воздействие на подсистемы в направлении перевода их из исходного состояния в заданное. Процедура такого воздействия в настоящее время основывается на новых методик управления, учитывающих в первую очередь особенности территории и рыночной среды.

Несмотря на наличие ряда общих для административных и муниципальных округов Москвы условий, эти округа значительно отличаются друг от друга и имеют свои особенности. Известно что можно классифицировать округа, например, по принципу деления их на новые и старые, промышленные и спальные, "элитные" и "грязные" и т.д. Имеющиеся между округами различия не могут не накладывать свой отпечаток на процессы управления социально-экономическим развитием каждой из территорий.

К основным особенностям Юго-Восточного административного округа, отличающим его от других округов Москвы, относятся, в частности, следующие.

1. Территория округа исторически является зоной наиболее интенсивной промышленной деятельности. Здесь сосрздоточено большое количество промышленных предприятий. Только одних предприятий строительной индустрии на нашей территории расположено 28% от их общего числа в пределах Москвы.
2. Округ крайне неблагополучен с экологической точки зрения, поскольку на нашей территории расположено большое число предприятий-загрязнителей (около 40% or всех подобных предприятий Москвы). Среди них металлургический завод "Серп и молот", химический завод "Синтез", нефтеперерабатывающий завод, шинный, Автомобильный завод им. Ленинского комсомола (АЗЛК), подшипниковый завод и другие. Кроме этого, в пределах жилой застройки округа расположена территория, занимающая около 500 га и представляющая собой болота, образовавшиеся от фекальных сливов и других сбросов города (Люблинские поля аэрации), где сегодня развернуто массовое строительство.
3. Территория округа характеризуется также слабой развитостью систем жизнеобеспечения, инфраструктуры досуга и др. Районы Марьино. Печатники, Люблино, Капотня и прилегающие к ним территории не связаны с центром города линиями метро; дорожные организации, Мосгортепло, Мосэнерго и другие службы городского хозяйства лишены необходимой материальной базы.
4. В округе нет крупных транспортных узлов, а также культурных центров - музеев, выставочных комплексов и других объектов, притягивающих,.как правило, большое число посетителей. Это означает, что в пределах города отсутствуют зоны притяжения городских инвестиций, которые после благоустройства превращаются в прекрасные центры.
5. В настоящее время на территории округа развернуто грандиозное по масштабам Москвы строительство: 42% всего запланированного в 1995 г. жилого фонда и 30% зданий и сооружений социальной сферы, жизнеобеспечения и обслуживания вводятся в эксплуатацию в Юго-Восточном округе. Кроме этого, в настоящее время строится 12,5 км линий метрополитена. Это создает дополнительную промышленную нагрузку на территории округа, загрязняя и разрушая ее в период интенсивного строительства.
6. Население по своей структуре тесно связано с территорией: в большинстве это семьи работающих на предприятиях и организациях округа. Социальную ситуацию в округе дополнительно характеризует наличие более 220 рабочих общежитии, отсутствие так называемых "элитных" жилых домов и районов.

Указанные выше и некоторые другие особенности Юго-Восточного округа требуют при рассмотрении вопросов социально-экономического развития решения целого ряда специфических задач, которые к тому же должны быть конкретизированы с учетом ситуации, сложившейся в каждом из составляющих округ муниципальных районов.

Чтобы обрисовать хотя бы вкратце сложность стоящей перед нами задачи, остано овлюсь на некоторых наиболее острых проблемах.

Из семи направлений, намеченных в рамках комплекса развития экономических реформ, наиболее серьезные задачи предстоит p ешать в области инвестиционной деятельности.

Функции по управлению инвестиционной деятельностью на административной территории включают:

• управление собственной инвестиционной Деятельностью;
• сопровождение централизованных .инвестиционных проектов;
• создание благоприятных для инвестиций условий и оказание поддержки гнициативной инвестиционной деятельности различных организаций, фирм и физических лиц.

Собственная инвестиционная деятельность префектуры Юго-Восточного административного округа реализуется в окружных инвестиционных программах, для которых в инициативном порядке изыскиваются внебюджетные средства. На ]995 г., например, инвестиционной программой округа было предусмотрено строительство более десяти крупных объектов при суммарном объеме инвестиций в размере свыше 31 млрд.руб.

Роль префектуры по сопровождению централизованных инвестиционных проектов (в основном это важные социальные объекты) заключается в контроле за деятельностью организаций, осуществляющих инвестиционные проекты, г. также за ритмичностью, своевременностью и качеством реализации этих проектов. Как правило, подобные проекты осуществляются за счет городских или федеральных бюджетных средств, а прием их в эксплуатацию производится муниципальными округами и работниками префектуры.

Так называемая инициативная инвс;гиционная деятельность, большая часть которой никак не учитывается, отличается высокой активностью.

Вот лишь некоторые направления такой деятельности:

• строительство и реконструкция объектов торговли;
• строительство автозаправочных станций для владельцев автомобилей;
• восстановление и реставрация частными фирмами зданий, являющихся памятниками архитектуры, где впоследствии размещаются сами эти фирмы;
• инициативное строительство многоэтажных гаражей;
• строительство многоквартирных домов и домов на одну семью (коттеджей);
• создание различных центров по оказанию бытовых и культурных услуг населению (центры обслуживания автомобилей, компьютерные центры, оздоровительные комплексы и т.п.).

Все эти направления инвестиционной' активности округа развиваются без привлечения средств города и префектуры.

Вместе с тем необходимо отметить, что объем инвестиций округа в промышленность пока еще крайне мал. Заводы, где созданы совместные предприятия или производства с привлечением стороннего, в том числе и иностранного капитала, можно пересчитать по пальцам. Основная часть промышленных предприятий округа находится сегодня в труднейшем финансовом положении.

На территорию префектуры не поступают пока и инвестиции частных компаний в строительство дорог и мостов, в системы уборки и переработки промышленных и бытовых отходов, в строительство крупных научных и культурных центров.

В социальном комплексе, включающем восемь направлений, можно выделить три основные проблемы:

• обеспечение устойчивого функционирования школьного образования;
• социальная поддержка граждан, особо нуждающихся в помощи;
• проблема безопасности граждан и развертывания борьбы с преступностью.

Наиболее острые проблемы школьного образования это обеспечение необходимого финансирования и укомплектованность школ учительскими кадрами.

В Юго-Восточном округе в настоящее время не хватает более 1000 учителе», что составляет 8,2% общей потребности в кадрах. Такое же положение с кадрами в медицине, на транспорте, в строительстве и в других системах.

Важнейшим направлением деятельности префектуры по оказанию социальной помощи населению является организация адресной поддержки социально незащищенных групп населения. С этой целью в округе создан и постоянно обновляется банк данных, куда включены сведения о всех категориях малообеспеченных граждан, что позволяет реализовать целую сеть программ социальной помощи.

Борьбу с преступностью в городе, как известно, осуществляют органы внутренних дел, система которых адекватна территориальному устройству. На территории округа безопасность обеспечивается окружным управлением внутренних дел (ОУВД ЮВАО). Криминогенная ситуация в округе сегодня остается сложной; преступность не уменьшается. Городом и префектурой уже сделано и делается многое, чтобы поддержать милицию и оказать ей помощь, и тем не менее существует ряд острейших проблем, которые мешают эффективно работать. Среди этих проблем первейшая - кадры

Нехватка кадров в милиции приводит к перегрузке фактически работающих с вытекающими отсюда негативными последствиями - усталостью личного состава, низкой дисциплиной, снижением качества работы и т.д. Полного решения этой проблемы пока не найдено.

Другая проблема - техническое оснащение милиции, и в первую очередь компьютерное и информационное обеспечение всех направлений ее деятельности, включая профилактику преступлений, оперативно-розыскные действия, следствие и т.д. В префектуре ЮВАО за счет инициативной инвестиционной деятельности эта проблема успешно решается. Социальная защита, техническое оснащение и улучшение усповий работы милиции помогут решить и проблему кадров.

Наиболее острой проблемой среди выделенных в Приложении шести направлений развития комплекса потребительского рынка является проблема качества и культуры обслуживания населения.

Предполагалось, что приватизация в торговле развернет торговые организации и их работников лицом к покупателям и позволит значительно повысить качество и культуру торговли) обслуживания. Этого, однако, не произошло к сожалению, нам постоянно приходится сталкиваться с многочисленными нарушениями правил и порядка торговли. Однако кое-какие сдвиги происходят и здесь.

Так, еще в июне 1994 г. Городской думой был принят Закон г.Москвы "О штрафных санкциях за нарушения в работе предприятий потребительского рынка и услуг г.Москвы". Этот закон предоставляет широкие полномочия и права применения штрафных санкций тем, кому предъявляется спрос за общий уровень качества и культуры обслуживания населения, т.е. органам управления муниципальных округов. Согласно принятому Закону, на предприятия торговли, общественного питания и бытового обслуживания могут накладываться штрафные санкции за различные нарушения в размере от 10 до 100 минимальных окладов

Из нескольких направлений развития комплекса экологии и инженерной инфраструктуры и жилищного комплекса выделим две основные проблемы:

• управление природопользованием;
• управление обслуживанием жилых домов.

На территории ЮВАО решение первой проблемы обеспечивается пут м передачи Правительством Москвы префектуре округа полномочий по заключению договоров с предприятиями и организациями, расположенными на территории, на комплексное природопользование. Заключение договоров предусмотрено Законом РФ "Об охране окружающей природной среды".

Система договоров обязывает природопользователей компенсировать социально-экономический ущерб, причиняемый населению и окружающей среде. Подобные методы решения проблемы управления природопользованием - первый опят в Москве; пока идет его отработка на практике.

Вторая проблема - управление обслуживанием жилых домов - является наиболее масштабной и сложной. В последнее время ситуация в этой сфере ухудшилась также и потому, что в муниципальную собственность передается ведомственный жилой фонд без соответствующего дополнительного финансирования. Так, в ЮВАО в результате принятия на баланс префектуры ведомственных жилых домов общее количество жилых строений в 1994 г. увеличилось на 28%. Это вызывает необходимость перераспределения финансовых средств округа, что в конечном итоге снижает уровень содержания, ремонта и обслуживания жилых домов и инженерной инфраструктуры в целом.

Другая сторона этой проблемы - изменение структуры собственников жилых строений. В результате приватизации, собственного строительства или приобретения на конкурсах и аукционах квартир и жилых домов в Москве быстро расширяется число различных собственников, среди которых есть как коммерческие организации, так и граждане. В условиях, когда собственниками жилья становятся частные лица и струкуры, на префектуру ложатся дополнительные проблемы, связанные с обслуживанием жилого фонда.

Что касается проблем комплекса развития культуры, охраны памятников и улучшения архитектурного облика территории, то о них говорят сами названия целевых направлений.

Первейшая задача органов власти и управления - найти на территории возможности и ресурсы, чтобы поддержать развитие культуры, добиться улучшения внешнего архитектурного облика, содействовать развитию физкультуры и спорта, особенно среди детей и подростков.

Подытоживая, хотел бы еще раз подчеркнуть, что для эффективного управления развитием территорий в городе требуется разработка научно-обоснованных подходов с учетом новых условий, многообразия форм собственности, основанных на замене административных методов управления экономическими и демократическими, с привлечением местных жителей. Следует прямо признать, что надежная теоретическая база для работы в новых условиях пока отсутствует. В результате сегодня практическая деятельность местных властей осуществляется в основном методом проб и ошибок, в отрыве от науки. Убежден, что настоящий симпозиум принесет большую пользу всем, кто работает в направлении улучшения качества жизни в Москве - как местным властям, так и инициативным организациям граждан.

В заключение несколько цифр, которые могут характеризовать наши успехи в области социально-экономического развития округа,

За четыре года (период работы префектур и муниципальных округов) на территории Юго-Восточного административного округа построено 2 млн. 510 тыс. кв.м. жилья, что соответствует 40 тыс. двухкомнатных квартир. Построено 34 детских сада, 17 школ, 21 объект здравоохранения (больницы, поликлиники, станции скорой помощи); введено в строй 5 аптек, 17 отделов УВД, 3 АТС и более двухсот объектов социально-бытовой и торговой сети - магазинов, булочных, кафе, предприятий службы быта и др. Эти цифры лучше всяких слов свидетельствуют о том, что местные власти в Москве работают и созидают.

1. Комплекс экономических реформ

1. Развитие и поддержка молодого предпринимательства.
2. Организация, поддержка и проведение приватизации на территории.
3. Разработка и реализация инвестиционных программ.
4. Экономия и изыскание дополнительных финансовых ресурсов.
5. Антимонопольная политика.
6. Рекламно-информационные программы.
7. Работа по продаже недвижимости и прав аренды на собственность и землю.

2. Социальный комплекс

1. Конкретная социальная защита определенных категорий жителей.
2. Развитие системы медицинского обслуживания (в т.ч. страховой медицины).
3. Борьба с преступностью и укрепление правопорядка.
4. Разработка и реализация программ по трудоустройству и занятости населения.
5. Разработка и реализация отдельных программ по работе с молодежью.
6. Реализация программ общего и специального образования и воспитания детей.
7. Торговое и бытовое обслуживание льготных категорий населения.
8. Развитие объектов и инфраструктуры социальной защиты населения.

3. Жилищный комплекс

1. Строительство жилых домов.
2. Реализация программ по обеспечению граждан жилой площадью.
3. Ремонт и реконструкция жилого фонда.
4. Содержание, обслуживание и ремонт тротуаров, дорог и внутридворовых территорий.
5. Разработка и реализация программ по улучшению транспортного обслуживания населения.
6. Обеспечение и обслуживание жителей теле-радио-телефонными и почтовыми системами.
7. Озеленение и благоустройство.
8. Санитарное и ветеринарное обслуживание на территории.

4. Комплекс потребительского рынка

1. Развитие инфраструктуры торговли, бытового обслуживания жителей и сетей общественного питания.
2. Повышение качества и культуры обслуживания жителей.
3. Координация и контроль работы предприятий и организаций потребительского рынка (режимы, лицензии, места и т.д.).
4. Организация школьного и дошкольного питания детей.
5. Организация сезонной торговли (овощи, квас, мороженое и т.п.).
6. Развитие сети объектов обеспечения и обслуживания предприятий потребительского рынка (в рыночных условиях). (Оптовые и мелкооптовые базы, рынки, таможенные и др. терминалы и т.п.)

5. Комплекс экологии и инженерной инфраструктуры

1. Разработка и реализация организационных программ по снижению загрязнений воды, почвы и воздуха.
2. Лесонасаждение и развитие лесопаркового хозяйства.
3. Вывод и перепрофилирование вредных предприятий и производств.
4. Развитие и строительство объектов для хранения личных автомобилей жителей.
5. Подготовка к зимним условиям энерго-тепло-газосистем.
6. Подготовка техники, средств и систем по обслуживанию дорог и проезжих территорий в зимний период.
7. Сезонные благоустроительные, паводковые и другие мероприятия.
8. Профилактические противоэпидемиологические, противо - пожарные и другие мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций.

6. Комплекс развития культуры, охраны памятников и улучшения архитектурного облика территории

1. Развитие и пропаганда массовой культуры.
2. Строительство и реконструкция объектов культуры, спорта и досуга.
3. Улучшение внешнего архитектурного облика зданий и сооружений и территории в целом.
4. Развитие физкультуры и спорта.
5. Восстановление и реставрация памятников архитектуры.
6. Организационная работа среди детей и подростков по изучению культуры.
7. Развитие и оборудование зоны массового отдыха и оздоровления жителей.
8. Разработка и реализация программ по поддержке и развитию национальной культуры, фольклорного и рукодельно-художественного творчества.